1La propuesta de ingreso universal instituida bajo la presidencia de Lula mediante la ley 10 835/2004 [1] se basa en los principios históricos de justicia social, libertad humana y dignidad universal. Su objetivo es reducir la vulnerabilidad de las personas más desfavorecidas y permitir la realización de la libertad individual, atacando en particular uno de los principales determinantes de la pobreza en Brasil: la desigualdad en la distribución de los ingresos. En este contexto, la renta básica se refiere a los valores fundamentales de la República brasileña, cuyos objetivos están establecidos en la Constitución federal de 1988: la construcción de una sociedad libre, justa y solidaria, la erradicación de la pobreza y de la marginalización y la reducción de las desigualdades sociales y regionales. El texto de la Constitución expresa, además, las preocupaciones de la población sobre las cuestiones sociales. Así, entre los derechos fundamentales, están incluidos, en su artículo 6, la educación, la salud, la vivienda, el trabajo, el tiempo libre, la seguridad y la protección de la maternidad y la infancia. En lo que respecta al orden social, el texto constitucional establece principios generales que aseguran la protección de los trabajadores contra la pérdida de su capacidad laboral y que garantizan los derechos sociales fundamentales de las personas discapacitadas en general. Sin embargo, existe una brecha inmensa entre la realidad social brasileña y las intenciones de la ley 10 835 sobre la renta básica, introducida en 1991, enmendada por su autor en sus propios principios, y finalmente adoptada en 2004, es decir, trece años después de su primera presentación en el Congreso, aunque nunca aplicada hasta la fecha.

2Este artículo propone un análisis tanto cronológico como de fondo de los diferentes proyectos de ley sobre la renta básica presentados por el legislador federal brasileño (y posteriormente a escala subnacional), con el fin de entender por qué la concepción de esta medida no solo evolucionó en sus principios, sino que finalmente nunca se ha implementado. La primera parte del artículo analiza cómo el contexto político y legislativo de los años noventa retrasó la adopción del proyecto de ley sobre la renta básica. Presentado por primera vez por el senador del PT Eduardo Suplicy —PL Senado 81/1991—, la Cámara de Diputados lo votará solo en 2004, luego de haber sido modificado por su propio autor. La segunda parte del artículo evidencia las transformaciones radicales que Eduardo Suplicy hace a su propuesta inicial. La medida, concebida en 1991 como un programa focalizado y condicional, se reconfiguró a inicios de los años dos mil en un programa de acceso amplio, sin un mecanismo de incentivo al trabajo, antes de que sus principios fueran finalmente validados por el Congreso en 2004. Sin embargo, no se implementará, a falta de tener el apoyo suficiente por parte del PT. En efecto, la implementación, al mismo tiempo, de un programa de transferencia de ingresos a las familias pobres, Bolsa Família  [2], fagocitará, en cierta manera, el proyecto de una renta básica universal y se convertirá en el programa insignia de los gobiernos del PT en la lucha contra la pobreza. La tercera parte del artículo aborda los debates de las ideas que nutrieron las diferentes propuestas de ingreso mínimo condicional que surgieron en Brasil durante los años noventa y dos mil. Implementadas en los ámbitos municipal, de los estados federados y del Estado federal, probablemente contribuyeron en parte a que la ley sobre la renta básica universal de 2004 se quedara en letra muerta.

De un ingreso mínimo focalizado y condicional…

3Sobre la base de los principios establecidos en la Constitución federal brasileña de 1988, en 1991 se hizo la propuesta de un ingreso mínimo garantizado, llamado Programa de Garantía de Renta Mínima (PGRM). Es presentada bajo la presidencia de Fernando Collor, en abril de 1991 [3], por Eduardo Suplicy, economista de formación, elegido para el Senado y uno de los fundadores históricos del PT [4]. En este texto legislativo, defiende la creación de un programa de transferencias monetarias que garanticen un ingreso mínimo a sus beneficiarios. Esta propuesta inicial está inspirada en la teoría del impuesto negativo de Milton Friedman [5]: se dirige a una parte específica de la población de bajos ingresos, destinada a recibir una renta complementaria, condicionada a su participación en el mercado laboral formal y con un límite máximo de ingresos. Originalmente, estaba considerado que los ciudadanos de más de veinticinco años que recibieran un ingreso inferior a 42 000 cruceiros (45 dólares, o sea el equivalente del salario mínimo de la época [6]) tuvieran la posibilidad de recibir un suplemento de ingreso, inicialmente del 50 por ciento de este salario mínimo, pero reducido al 30 por ciento en 1994, en la formulación final aprobada en el Senado Federal. Este suplemento considerado representa la diferencia entre los ingresos efectivamente recibidos por el beneficiario y el valor del salario mínimo, ajustado a la inflación [7]. El proyecto de ley prevé la implementación progresiva del PGRM en un periodo de ocho años. Fija la edad como criterio de selección de los beneficiarios y prevé pagos para las personas mayores de sesenta y cinco años. El proyecto prevé igualmente que, durante la implementación del PGRM, los programas de asistencia social previstos en la Constitución federal de 1988 (véase el recuadro), pero aún no implementados, se fusionen en el PGRM por un monto igual a su financiación (art. 9). No obstante, el proyecto del PGRM no define cuáles son esos programas ni precisa si la fusión prevista se refiere a todos los programas o solo a algunos de ellos.

4Esta primera propuesta de Eduardo Suplicy es, por lo tanto, un proyecto de programa social de carácter compensatorio, dirigido al individuo con empleo. El Senado Federal la aprueba casi por unanimidad el 6 de diciembre de 1991: todos los partidos políticos votaron a favor, excepto cuatro senadores que se abstuvieron de un total de 81. El expresidente Fernando Henrique Cardoso, entonces jefe del Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB – Partido de la Socialdemocracia Brasileña), calificó el PGRM de «utopía realista, con los pies en la tierra». Sin embargo, este proyecto de ley no fue aprobado por la Cámara de Diputados. Ante este fracaso, el senador Eduardo Suplicy abandonó el proyecto con el pretexto de que, de todas maneras, como estaba concebido, no habría permitido alcanzar el objetivo deseado de las transferencias monetarias. Propone, entonces, un nuevo proyecto redistributivo, esta vez universal y, por lo tanto, no sujeto a las condiciones de los recursos. Al mismo tiempo, su primera propuesta sigue su camino legislativo en la Cámara de Diputados. Pasa, entonces, por varias etapas, entre su examen por parte de las comisiones técnicas de ajuste presupuestario y su análisis jurídico. La comisión examina la compatibilidad o la adecuación de las proposiciones con el plan plurianual de gasto público, la ley de orientación presupuestaria y el presupuesto anual, de conformidad con el reglamento interno de la cámara de representantes (artículos 32, IX, «h», y 53, «II») y el de la Comisión de Finanzas e Impuestos, según procedimientos específicos.

5Los responsables de estos análisis provienen tanto del partido del propio autor de la propuesta —el PT— como del partido de oposición —el PSDB— y de los partidos de centro, como el Partido Progressista (PP – Partido Progresista). En 1998, Fernando Henrique Cardoso fue elegido presidente de la República. A pesar del apoyo de todos los partidos a la propuesta inicial, las elecciones generales para los cargos ejecutivos y legislativos en las esferas nacional, estatal y municipal, así como la inestabilidad monetaria en un contexto de hiperinflación, dieron lugar a una nueva evaluación presupuestaria del texto, lo que retrasó su tramitación ulterior. En octubre de 1999, el texto inicial de 1991 fue modificado. Pero, al mismo tiempo, algunos diputados formulan otras propuestas de programas de transferencias monetarias que requieren un nuevo examen de su financiación, lo que retrasa una vez más el proceso legislativo.

6En el año 2000 se publica la ley de equilibrio presupuestario y constituirá un nuevo obstáculo. Su artículo 14 (ley complementaria número 101 del 4 de mayo de 2000) dispone que toda propuesta legislativa debe estar acompañada de una estimación de su impacto presupuestario y financiero para el ejercicio económico correspondiente a su entrada en vigor, así como para los dos ejercicios siguientes. Además, toda propuesta debe ser compatible con los objetivos fijados por la ley de orientación presupuestaria, lo que equivale a examinarla cada año según sus incidencias presupuestarias a lo largo de la siguiente legislatura. Este nuevo contexto legislativo contribuye a retrasar el voto final de la cámara de representantes. Finalmente, la ley fue adoptada el 8 de enero de 2004, es decir, un día antes de la votación de la transformación en ley del programa Bolsa Família, sobre la base de una propuesta profundamente renovada en sus principios.

… hacia una renta básica universal e incondicional, pero nunca implementada

7El proyecto de ley de 1991 sobre el ingreso mínimo, que prevé el pago de una suma a los individuos más pobres a condición de que sean integrados al mercado laboral formal, hace que los actores políticos y sociales tomen conciencia de la magnitud de las desigualdades sociales en el país debidas a diversos factores. Entre ellos, los tres siglos de esclavitud que terminaron solo en 1888 y, más recientemente, las dos décadas de régimen militar (1964-1984), que se caracterizan por numerosas ayudas públicas a las empresas [8] y a los bancos, por una política de moderación salarial, por la deuda externa y el enriquecimiento de ciertas clases sociales. El débil crecimiento y la hiperinflación que se padeció durante los años ochenta y principios de los noventa contribuyeron a agravar esas desigualdades.

8A pesar de que la Constitución de 1988 concibió un sistema de protección social que hiciera hincapié en la equidad y la universalidad, dos grupos sociales específicos quedaban constantemente excluidos: las poblaciones negras y los habitantes de las zonas rurales. La vulnerabilidad de las instituciones sociales brasileñas está vinculada al hecho de que disponen de pocos recursos humanos y financieros y están influenciadas por intereses privados. Por estas razones, la Ley Orgánica de Asistencia Social (LOAS), destinada a organizar el sistema de redistribución del conjunto de prestaciones sociales, fue aprobada solo el 7 de diciembre de 1993. Del mismo modo, el Sistema Unificado de Asistencia Social (SUAS), creado el 15 de julio de 2005, se implementó solo en 2011. Su objetivo es permitir a los equipos de trabajadores sociales, psicólogos y educadores incluir a las familias beneficiarias en el Registro Unificado de Programas Sociales del Gobierno federal, que busca centralizar a todos los beneficiarios de los programas sociales en el ámbito federal. También tiene como propósito orientarlos en sus solicitudes de subsidios, como el subsidio familiar, para que puedan participar en cursos de cualificación profesional y desarrollar las actividades que favorezcan las relaciones familiares y el acceso a los derechos, condiciones todas ellas para ser elegible en este programa.

9El senador Eduardo Suplicy sigue afinando su propuesta inicial inspirándose en los debates académicos y políticos sobre el tema, para concebir una propuesta de ingreso universal e incondicional. Busca subsanar las deficiencias de su propuesta inicial, que aparecieron durante los debates en el Senado Federal y señaladas también por algunos sectores de la sociedad civil. Así, está en capacidad de presentar un nuevo proyecto a la legislatura federal a inicios de los años 2000 [9], luego de pasar por el tamiz de las correcciones técnicas y legislativas requeridas por las comisiones precedentes. La propuesta fue entonces aprobada, menos de un año después de su presentación en la Cámara de Diputados, el 8 de enero de 2004. Las ventajas de este nuevo proyecto de renta básica universal con respecto al del ingreso mínimo focalizado de 1991 son tres: una base de población beneficiaria más amplia, que limita el alcance de la exclusión inherente a todo sistema de focalización; la ausencia de cualquier forma de estigmatización de estos beneficiarios, en particular a través del control público del fraude; y la ausencia de incentivos al trabajo, susceptibles de estar asociados a un programa de ingreso mínimo.

10Esta ley establece la renta básica para todos los brasileños que residen en el país y para todos los extranjeros que residen en Brasil desde hace al menos cinco años, o sea, un beneficio en efectivo calculado sobre una base anual. Su pago igual para todos puede hacerse mensualmente. El campo de aplicación de la ley será definido por etapas, a discreción del poder ejecutivo, aunque dando prioridad a los grupos de población más desfavorecidos.

11En 2007, el Senado Federal propuso complementar la ley sobre la renta básica de 2004, precisando las modalidades de financiamiento. Con tal fin, se crea el Fondo de Ciudadanía Brasileña, administrado por un consejo compuesto por miembros de la sociedad civil y de representantes del Gobierno federal. Según la propuesta del Senado, los recursos de este fondo provendrían de las asignaciones presupuestarias, financiados hasta un 10 por ciento con la participación del Estado federal en el capital de las empresas públicas y hasta la mitad con los ingresos federales procedentes de las privatizaciones, concesiones y autorizaciones de prestación de servicios públicos, así como de las concesiones de los derechos de explotación del subsuelo. En junio de 2016, esta modalidad de financiamiento de la renta básica fue finalmente rechazada con el pretexto de que la Cámara de Diputados, sobre la base de una norma interna, consideró insuficientes los recursos del Gobierno federal para costear la creación de este fondo. El ponente del proyecto afirmó que los recursos previstos para el fondo en cuestión ya fueron absorbidos por otro programa gubernamental, en vigor desde 2005, a saber, el programa Bolsa Família [10], que goza del favor del gobierno del PT [11].

12La ley sobre la renta básica universal, aprobada en 2004, no recibió el apoyo de los representantes de la mayoría de izquierda, atascados en lo que podríamos llamar un presidencialismo de coalición [12], ni el de los movimientos sociales, liderados por los sindicatos cercanos del PT [13]. En consecuencia, los gobiernos del PT no quisieron asumir el riesgo político y económico de su implementación, en el momento en que el Congreso acababa de validar, casi simultáneamente, la adopción del programa Bolsa Família, una medida basada en los ingresos del hogar y sujeta a la condición de la escolarización de los hijos (tabla 1).

Tabla 1

Renta básica y programa Bolsa Família

PL81/1991 (Propuesta PGRM) L. 10 835/04 (Renta básica universal) L. 10 836/04 (Bolsa Família) Fecha de la propuesta legislativa 6 de diciembre de 1991 4 de diciembre de 2001 20 de octubre de 2003 Fecha de aprobación de la ley – 8 de enero de 2004 9 de enero de 2004 Beneficiarios Empleados que ganan hasta dos salarios mínimos Todos los brasileños y extranjeros que residen en Brasil desde hace al menos cinco años Todos los brasileños con hijos escolarizados hasta la edad de 15 años Requisitos de elegibilidad Tener un empleo Derecho universal Vacunación y escolarización obligatoria de los hijos hasta los 15 años Implementación Abandonada Nunca se implementó En vigor en 2005

Renta básica y programa Bolsa Família

13Así, aunque el tipo de transferencia monetaria condicional, siguiendo los pasos de lo que se concibió para Bolsa Família, es un modelo de base para luchar contra la pobreza, los argumentos que la justifican, así como las críticas formuladas, se basan en las dicotomías clásicas: contribución vs. asistencia, universalización vs. focalización, prestación vs. derecho, capital humano vs. garantía de ingresos, individuo vs. familia, autonomía vs. paternalismo, ciudadanía vs. clientelismo. Es por lo tanto útil, en este punto, volver al debate intelectual que tiene lugar en Brasil y que ha irrigado las diferentes experimentaciones de renta básica implementadas en el ámbito local o federal para luchar contra la pobreza.

Una mirada al debate de ideas en el origen de las diferentes concepciones de la renta básica

14Entre 1991 y 2004, se elaboraron e implementaron muchos otros programas para ayudar a la población de bajos ingresos. Algunos lo fueron a escala nacional, otros, a escala local (municipal o estatal). Se crearon programas para financiar la compra de alimentos, el costo de combustible y de escolarización de los menores, pero centrados en los hogares y no en los individuos. El «beneficio de prestación continua», por ejemplo, está destinado a las personas discapacitadas y a las personas mayores de sesenta y cinco años. Para recibirlo, las familias deben tener un ingreso familiar per cápita inferior o igual al 25 por ciento del salario mínimo. Así, al mismo tiempo que Brasil comienza, en los años noventa, a pagar el beneficio de prestación continua a una población focalizada particularmente expuesta al riesgo de pobreza, se lanzó en los medios políticos y universitarios la idea de vincular el ingreso mínimo a las exigencias en materia de educación, con el fin de romper el proceso de transmisión intergeneracional de la pobreza desarrollando el capital humano de las generaciones futuras.

15Esta idea prevalece especialmente en la propuesta del economista liberal José Márcio Camargo, que, a diferencia de la del senador Eduardo Suplicy, se basa en los programas sociales destinados a las familias con hijos en edad escolar. Tras estimar que existen vínculos entre las desigualdades sociales y el sistema educativo, José Márcio Camargo propuso entonces una medida de pago de un ingreso mínimo a los hogares y no a los individuos, algo que la ciudad de Campinas experimentó a mediados de los años noventa. En 1994, su alcalde, José Roberto Magalhães Teixeira (PSDB), presentó al Consejo Municipal el proyecto de creación del Programa de Garantía de Renta Familiar Mínima (PGRFM), que beneficiaba a todas las familias residentes en dicha localidad, a condición de que tengan ingresos inferiores a la mitad del salario mínimo mensual e hijos entre cero y catorce años. El proyecto, aprobado en enero de 1995, condiciona el otorgamiento del subsidio a la escolarización de los hijos.

16A inicios de ese mismo año 1995, Cristovam Buarque (PT), entonces gobernador del Distrito Federal, adoptó la iniciativa llamada «programa Bolsa Escola». En el marco de este programa, las familias que ganaban menos de medio salario mínimo mensual per cápita, con hijos entre siete y catorce años y residentes del Distrito Federal desde hace al menos cinco años podían recibir el equivalente de un salario mínimo mensual, a condición de que los menores bajo su responsabilidad estuvieran escolarizados en un noventa por ciento. También se implementaron estos programas en Ribeirão Preto, un municipio del estado de São Paulo, por iniciativa de su alcalde Antônio Palocci (elegido por el PT), y dieron resultados positivos inmediatos en términos de asistencia escolar y aumento del consumo en beneficio del comercio local.

17La implementación de estos programas contribuyó a reducir la deserción escolar y la tasa de repetición, a mejorar la calidad de vida de las familias y la autoestima de las personas, lo que permitió dinamizar la actividad económica en las regiones en cuestión. Por esta razón, muchas otras municipalidades, muchas dirigidas por el PT, y algunos gobernadores de estados instauraron programas de ingresos mínimos asociados a la educación, con pequeñas variaciones en su concepción.

18La adopción de estos programas por parte de varios municipios y estados estimula el debate al interior del Congreso nacional, que propone entonces su expansión a todo el territorio nacional. En diciembre de 1997, se aprueba una nueva ley que le exige al Gobierno federal financiar la mitad de los costos de los programas municipales de ingresos mínimos relacionados con la educación. Está previsto que los municipios financien la otra mitad. Así nació el programa de becas de estudio del Gobierno federal (Bolsa Escola), creado bajo el gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Sin embargo, el impacto no fue tan fuerte como se esperaba y, en 1999, solo participaban 150 municipios, frente a un objetivo previsto de 1254 municipios para ese año.

19En 2001, el programa federal Bolsa Escola es reformulado luego de haber constatado que los municipios no tenían la capacidad financiera para asumir el cincuenta por ciento de sus costos, como lo establecía la ley. La nueva ley 10 219 del 11 de abril de 2001 atribuye a las ciudades la responsabilidad de la gestión de los programas y al Gobierno federal la de las transferencias monetarias completas a las familias beneficiarias.

20El programa federal es similar a las experiencias subnacionales. Las familias con hijos entre seis y quince años son elegibles, siempre y cuando sus hijos asistan a la escuela y dispongan de un ingreso mensual per cápita inferior o igual a medio salario mínimo de entonces [14].

21Las evaluaciones de todos estos programas de ingreso mínimo muestran que estos contribuyen al fortalecimiento de la ciudadanía debido a su carácter redistributivo, al control social ejercido sobre las políticas públicas y a la promoción de la actividad económica sin trabajo infantil. En cambio, en el debate público se les dirigen algunas críticas, en particular su poca eficacia en la erradicación de la pobreza o incluso el riesgo de una renuncia al derecho al empleo. Las críticas de los conservadores no dejan de señalar que el ingreso mínimo no alienta a sus beneficiarios a buscar empleo.

22Las principales preocupaciones planteadas en los informes y examinadas por los actores políticos de la sociedad civil se refieren a las dificultades para identificar a los beneficiarios. Es importante señalar que los opositores a estos programas cuestionan el carácter equitativo de los mecanismos de selección del público objetivo, los cuales estarían guiados por el favoritismo político [15]. Las acusaciones de fraude formuladas por la prensa a lo largo de los años ya han dado lugar a varias reestructuraciones del programa Bolsa Família y han provocado cambios en los equipos encargados de su implementación, con el fin de garantizar un control más eficaz de sus beneficiarios. Frente a la resistencia de una parte de la población y las acusaciones de la prensa brasileña [16], el PT, que había gobernado el país durante trece años, dudó aún más en ejecutar la ley sobre la renta básica, aprobada, no obstante, a inicios del año 2004.

Conclusión

23Todas las ideas que surgieron en Brasil a partir de los años noventa en favor de la instauración de una renta básica universal se concibieron inicialmente con el objetivo central de la reducción de la pobreza. Se basaban en la idea de que era necesario alentar a los beneficiarios a permanecer en el mercado laboral. Esta idea aún perdura, a pesar de que la renta básica universal proporciona una medida de seguridad para el trabajador, susceptible de darle posteriormente más poder y autonomía para negociar los salarios y las condiciones laborales. Pero esta autonomía parece asustar a los conservadores, ya sean representantes sindicales o empleadores y gente de negocios en general. Porque consideran, por un lado, que el empleo asalariado es única fuente de creación de riqueza y de ingresos legítimos y, por otro lado, que el ingreso universal es un factor que desincentiva el trabajo.

24Sin embargo, ante el desarrollo de las tecnologías digitales y sus repercusiones en el mundo laboral, comienzan a emerger algunas voces sindicales en favor de la implementación de un ingreso universal. En efecto, en los últimos dos años, los sindicatos de la metalurgia y las asociaciones de profesores de las universidades públicas de Río de Janeiro empezaron, por primera vez, a debatir una propuesta para adoptar el ingreso universal como un medio para combatir los impactos de la tecnología sobre las relaciones laborales y la empleabilidad [17]. Esta propuesta está justificada por consideraciones fundamentalmente diferentes de las de los años noventa, que tienen que ver más con políticas de empleo que con políticas de erradicación de la pobreza, aunque ambas no estén completamente inconexas. Pero, hasta ahora, esta propuesta no ha recibido una adhesión significativa de la base y las estructuras sindicales. Además, estas voces se limitan a nutrir los debates en conferencias o artículos de prensa, medios que siguen siendo limitados, frente a la resistencia de gran parte de la población brasileña, en particular de su clase media, a la asignación de subsidios familiares a la manera del programa Bolsa Família.

25Las oposiciones a este programa de ingreso mínimo, asignado a la parte de la población considerada extremadamente pobre en Brasil, han estado presentes en los cuatro debates de las elecciones presidenciales que han tenido lugar desde la implementación del programa en 2005. La realización de este programa de transferencia monetaria ha sido efectivamente rebatida desde hace catorce años por una parte de la población brasileña. A pesar de las repercusiones económicas favorables comprobadas del programa en las regiones donde viven los beneficiarios, la resistencia social no disminuye.

26Como se señaló, existen diferencias fundamentales entre los programas tradicionales de garantía de ingresos mínimos y el sistema de ingresos universales de la ley 10 835/04. El autor de la propuesta de la renta básica universal, Eduardo Suplicy, reconoció él mismo que el sistema de renta básica constituía, en cierto modo, la última etapa hacia la que debían tender los diferentes programas de ingresos mínimos y que Bolsa Família era probablemente un medio para que Brasil lo consiga [18]. Las resistencias a la adopción de la renta básica universal son, por lo tanto, esencialmente políticas e ideológicas, y requieren, por consiguiente, una verdadera voluntad política para poder superarlas.

27A diferencia de la primera propuesta de 1991, la ley fundamental sobre los ingresos de 2004 no exige ninguna condición particular del beneficiario para su asignación. Por lo tanto, no exige que el Estado evalúe sus efectos presupuestarios, del mismo modo que con otras políticas públicas de acceso a la salud y a la educación, por ejemplo. Habida cuenta de esta situación y de la nueva configuración política de Brasil, resultante de la llegada al poder de Jair Bolsonaro y, con él, de un regreso de la extrema derecha, es posible que esas voces sindicales, que están ahora en la oposición, puedan hacerse oír para reivindicar finalmente la implementación de la renta básica universal, adoptada en 2004.