1 La corrupción, que ha sido considerada durante mucho tiempo como un mal inevitable, es ahora objeto de una condena general, tanto en las democracias ricas como, al menos, en parte de los países en desarrollo. Por comprensible que sea, el carácter general de esta condena presenta el riesgo de conllevar una fuerte simplificación y desembocar en falsas percepciones. Si nos atenemos a las comparaciones entre países, por ejemplo, conviene tener en cuenta marcadas diferencias de tradición y cultura. Varios autores franceses o del ámbito francófono advierten sobre los peligros de un punto de vista reduccionista, que tendría como consecuencia no sólo nublar la comprensión de la realidad, sino también extraer conclusiones inexactas y perjudiciales para la lucha contra la corrupción.
2 Así, según Jean Abel Pierre, deberíamos plantear la cuestión de un modo diferente según se trate de una democracia establecida o bien de países donde la democracia «aún está en una fase de tanteo». Hay que tener en cuenta que hay países en desarrollo en los cuales «ciertos casos de “malversación de fondos” gozan de una forma de sanción positiva entre la población». Pierre Fayard da una muestra de esto con el caso de Brasil, describiendo la «cultura del ardid» característica del jeitinho. Colocar a muchos de los países más pobres en lo más bajo de una escala de corrupción tiende también a ocultar el hecho de que son precisamente las empresas de los países más ricos y supuestamente los menos corruptos «las responsables de la mayor parte de los actos de corrupción internacional». Al respecto, el magistrado francés Éric Alt muestra que los códigos éticos implementados por las multinacionales suelen ser a menudo tan solo estrategias de comunicación. Expone, asimismo, que las multinacionales han logrado impedir que la Comisión de Bruselas cree una fiscalía europea, que habría podido poner en peligro sus intereses.
3 Al igual que el estadounidense Raymond Fisman, quien ha accedido a responder a nuestras preguntas, el quebequés Guillaume Louis destaca que los expertos solicitados para aportar su opinión sobre el nivel de corrupción de un país se equivocan fácilmente, subestimándola o, por el contrario, sobrevalorándola. La tentación de clasificar los países, encarnada por el índice establecido cada año por la ONG Transparency International, ha tenido también el efecto de ocultar las diferencias, a veces considerables, que existen entre regiones del mismo país, como ejemplifica el desfase entre la Italia del Norte y la del Sur. Clasificar los países también tiene el inconveniente de eliminar las diferencias entre los numerosos modos de corrupción, que no pueden evaluarse con el mismo rasero. Como lo muestra Jean Cartier-Bresson, la complejidad de las dinámicas de corrupción se refleja en la impotencia de la teoría económica para dar cuenta de ellas completamente. Más allá de la racionalidad de los actores, los economistas se ven obligados a introducir la noción de gobernanza, sin poder establecer, no obstante, si una mejor gobernanza favorece el crecimiento o si, por el contario, el crecimiento favorece una mejor gobernanza.
5 Nuestra selección
6 Jean Abel Pierre, Éric Alt, Pierre Fayard.
7 Y también Jean Cartier-Bresson, Guillaume Louis.
8 Carta blanca a Raymond Fisman
Desconfiar de las clasificaciones reduccionistas
9 Hasta finales de los años 80 la corrupción era considerada por las entidades financieras internacionales como un mal inevitable. El final de la Guerra Fría modificó esta manera de entenderlo. Considerada desde entonces como inaceptable, la corrupción es objeto de una condena general sancionada por el derecho internacional. En la revista Tumultes, el sociólogo Jean Abel Pierre previene contra una concepción «reduccionista» que no tiene en cuenta las diferencias de tradición y cultura entre los países.
10 Según este autor, la cuestión de la corrupción debe plantearse de manera diferente en los países con «democracias establecidas» y aquellos en los que «la democracia aún está en una fase de tanteo y de búsqueda de legitimidad, y donde el entorno institucional general es letárgico». Hay países en desarrollo en los que «ciertos casos de “malversación de fondos” gozan de una forma de sanción positiva entre la población». Evaluar la corrupción debe, por lo tanto, tener en cuenta la «concepción del bien» que prevalece en el país en cuestión. Así como considerar «formas de normatividad concurrenciales». La tentación de denigrar ciertos Estados en función de su grado de corrupción debe atender al hecho de que son precisamente las empresas de los países más ricos y supuestamente los menos corruptos «las responsables de la mayor parte de los actos de corrupción internacional». Las multinacionales se apoyan en estas diferentes concepciones de bien para justificar los sobornos a los dirigentes políticos como un «medio que les permitirá concretar sus buenas intenciones a favor de los más pobres». Si pretendemos clasificar los países en función de su grado de corrupción, conviene pues imperativamente tener en cuenta tanto su «desarrollo histórico e institucional», como su «renta per cápita» y su «nivel de desigualdad». El primer punto debe analizarse concretamente cotejando los efectos del tipo de colonización de los que ha sido objeto tal país.
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Carta blanca a Raymond Fisman
«Luchar contra la corrupción es difícil, pero no imposible»
- ¿Piensa que es adecuado clasificar los países en función de su supuesto nivel de corrupción?
- Transparency International, entre otros, publica clasificaciones anuales que pretenden jerarquizar los países, basándose en la percepción de sus niveles de corrupción. Generalmente, hay mucha información expresada en la clasificación general —no tengo duda de que, independientemente de la definición de corrupción que uno tenga en mente, Nueva Zelanda (el número uno del ranking de TI en 2017) es claramente menos corrupta que Somalia (posición 180 de 180 en el ranking de TI en 2017).
Pero también hay algunas evidencias de sesgos en los juicios de los expertos en los que se basan generalmente estos rankings. Un estudio de 2010 comparaba tales percepciones con las respuestas que daban hogares particulares a entrevistas de campo, realizadas para un grupo de países africanos, y encontraba que los expertos sobreestimaban ampliamente la extensión de la corrupción y, en muchos casos, se equivocaban incluso al clasificar los países.
El enfoque de las percepciones puede ser también problemático al comparar los países en el tiempo. Por ejemplo, si un país implementa medidas severas anticorrupción, el tema será tratado en los medios. Dicha presencia mediática puede influir en una percepción negativa de los niveles de corrupción de dicho país, aun cuando tales esfuerzos anticorrupción de hecho sean efectivos.
Finalmente, las medidas a nivel nacional fallan a la hora de dar cuenta de la enorme variación que hay en el funcionamiento de los gobiernos dentro de un solo país. Por dar un ejemplo, TI realizó una encuesta estatal sobre corrupción en los diferentes Estados de la India en 2007 y encontró un índice de corrupción mucho más alto en, digamos, Bihar, en el Norte, frente a Kerala, en el Sur (Italia es el país tal vez más conocido por su desfase norte-sur en términos de disfunción gubernamental).
En general, la evaluación comparada de la corrupción entre países aporta algunas indicaciones sobre cómo clasificarlos mundialmente, pero se pierden muchos de los matices (la experiencia vivencial de los ciudadanos individuales, la evolución de la corrupción en el tiempo y las variaciones en el seno de un país dado) que son cruciales para legisladores y reformadores.
- ¿Cómo explica el hecho de que los esfuerzos internacionales para controlar la corrupción parecen tener poco efecto?
- Porque controlar la corrupción es difícil. Hay naturalmente muchos intereses que presionan contra cualquier reforma, así como cualquier esfuerzo por limitar los privilegios que disfrutan unos pocos elegidos generará una fuerte oposición. Pero los reformadores anticorrupción se enfrentan a un desafío mayor en el hecho de que la corrupción requiere a menudo un cambio general para sacudir un sistema corrupto, en el que todo el mundo espera dar y recibir sobornos, y llevarlo hacia uno en el que todo el mundo sigue la ley. Es difícil cambiar un sistema así, gradualmente, puesto que nuestro propio comportamiento depende de lo que esperamos de los demás, por ejemplo, si creemos que los médicos y otros potenciales pacientes median su relación con intercambio de sobornos, resulta costoso actuar de otro modo.
Pero afirmar que los esfuerzos no han servido para nada no hace justicia a los esfuerzos y éxitos de los reformadores anticorrupción. En Brasil, la Operação Lava Jato, así como las protestas populares que desencadenó, es el relato de una reforma anticorrupción en curso, que llevó hasta el encarcelamiento del expresidente del país, Luiz Inácio Lula da Silva. Esto habría sido inimaginable para los brasileños hasta hace muy poco.
Ha habido ejemplos de esfuerzos anticorrupción impuestos desde fuera que están teniendo éxito, como por ejemplo la comisión anticorrupción liderada por la ONU que está investigando (y encarcelando) a políticos corruptos en Guatemala.
- ¿Cree que los economistas pueden explicar la corrupción?
- Los individuos a menudo se adentran en la corrupción porque sus intereses económicos dictan que los beneficios exceden a los costos. Esto, en cierto nivel, es un fenómeno económico que está abierto al análisis desde tal perspectiva. Pero teniendo en cuenta el papel de la ética, las normas y la cultura en la propagación de la corrupción, así como en la lucha contra ella, los economistas serían muy ingenuos si pensaran que ellos tienen el monopolio de la comprensión del problema. Los reformadores hacen bien cuando piensan en los instrumentos económicos como medios para combatir la corrupción, pero no sería sensato confiar únicamente en el análisis económico al evaluar las causas, consecuencias y los caminos para combatirla.
Las multinacionales, Europa y Francia
15 El papel de las empresas multinacionales en la corrupción no requiere ya demostración. Desde hace una decena de años, casos judiciales, informes oficiales y filtraciones realizadas por denunciantes, a veces agrupados en redes, han permitido hacerse una idea precisa del fenómeno y su amplitud. La Comisión Europea calcula así en 120 mil millones de euros las pérdidas de la Unión Europea debidas únicamente a la corrupción (sin contar el fraude y la evasión fiscales). En Revue Projet, el magistrado francés Éric Alt recuerda algunos casos franceses y se cuestiona las razones de los límites de las herramientas disponibles en Francia y en Europa para luchar contra la corrupción. Muestra que los códigos éticos elaborados desde hace tiempo por las principales empresas no son a menudo más que «estrategias de comunicación». Así, Alstom se dotó de un código ético desde 2001 y en 2009 fue la primera empresa del CAC 40 en obtener, por su programa de integridad, la certificación de ETHIC Intelligence. El Departamento de Justicia de los Estados Unidos demostró, sin embargo, que la multinacional francesa no dejó hasta 2011 de corromper funcionarios públicos extranjeros, con la aprobación de sus dirigentes.
16 Éric Alt muestra la eficaz oposición de los lobbies financiados por las multinacionales a las tentativas de limitar estas prácticas que emprendieron las instituciones internacionales o nacionales. La Organización Internacional de Empleadores, la Cámara de Comercio Internacional han bloqueado así una iniciativa de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. Una reciente directiva europea sobre el secreto de los negocios plantea que la carga de la prueba caiga sobre los denunciantes. La idea de crear una fiscalía europea, inscrita en el tratado de Lisboa, se ha quedado en letra muerta. Esto permitiría sin embargo, sostiene Éric Alt, «evitar el casi monopolio del procurador estadounidense» (que condenó a Alstom a pagar 772 millones de dólares). En 2003, la Convención de Mérida de la ONU constituía el primer instrumento mundial de la lucha contra la corrupción. Recomendaba concretamente la restitución de los activos adquiridos ilícitamente. Pero esto ha desembocado únicamente en «fórmulas generales, sin carácter vinculante». En Francia, la fiscalía financiera, creada en 2013 después del caso Cahuzac, ve su actividad limitada por la falta de efectivos y «lo mismo ocurre con los servicios de policía especializados».
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En Brasil, una cultura de raíces profundas
18 Debido a su historia tan particular, Brasil está impregnado de una cultura del ardid que tiene un nombre: el jeitinho. La palabra viene del verbo ajeitar (apañar). Especialista en Brasil, pero también del análisis comparado de las culturas de la estrategia, Pierre Fayard, ofrece en la revista Sécurité globale un brillante artículo que muestra por qué esta cultura del ardid, heredada de la colonización portuguesa, sigue impregnando el conjunto de la sociedad y, de facto, legitima el recurso a la corrupción.
19 Para implantarse en Brasil, Portugal, un pequeño país con una población entonces de tres millones de habitantes, no podía embarcarse en una colonización de poblamiento. La solución fue conceder «todos los poderes a capitanías generales hereditarias que acumularían lo político, lo policial, lo militar, lo económico y lo jurídico en una mezcla de géneros que ha perdurado bajo diferentes formas y como telón de fondo hasta nuestros días». Tres siglos de esclavitud enraizaron esta mezcla de géneros en el conjunto de una sociedad siempre marcada por el autoritarismo y la impunidad de los poderosos, pero también por los medios para eludirlos, en un país donde el Estado es singularmente fallido y mantiene una burocracia que «va, a veces, hasta lo absurdo».
20 Explorado ya por sociólogos o antropólogos como Livia Barbosa y Roberto da Matta, el jeitinho expresa la idea de que, en una situación difícil, o incluso imposible, hay siempre un medio para salir de ella inventando una solución ad hoc que permite a cada cual, al mismo tiempo que se evita el conflicto, salir ganando, o al menos parecer que se sale ganando. El jeitinho lo practican «todas las clases sociales por igual, incluidas aquellas que se benefician ampliamente de esta continuidad». Se ve favorecido por «la sentimentalización de las relaciones de los subalternos con sus superiores», que «tiende a encadenar a estos últimos de manera similar». El formidable arte marcial llamado capoeira, cuyos movimientos parecen una danza, traduce también esta cultura, puesto que «desdibuja la diferencia entre lo ofensivo y lo defensivo». El jeitinho constituye también «un terreno ideal para encontrar acuerdos, rodeos y hasta una corrupción considerada como indispensable».
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Los límites del análisis económico
22 ¿Puede el análisis económico dar cuenta de la corrupción? La cuestión se ha explorado desde finales de los 70. La perspectiva de base es la microeconomía. Una sociedad ideal se basa en una perfecta circulación de la información, especialmente en las preferencias de los agentes y su consentimiento a pagar, y en los dispositivos de delegación de poder que aseguran la implementación de correctivos eficaces bajo el liderazgo de un Estado benevolente, omnisciente y omnipotente. La realidad es, por supuesto, diferente, nos recuerda el economista Jean Cartier-Bresson, en la revista Regards croisés sur l’économie : los decisores maximizan su función de utilidad y no el interés general. Analizar la corrupción pasa, por lo tanto, necesariamente, por una evaluación del funcionamiento del sistema político. Cartier-Bresson distingue entre la corrupción política y la corrupción administrativa. La primera es «un acto de traición a los ciudadanos contribuyentes por políticos que venden (i) leyes que crean una renta para los grupos de presión compradores o (ii) contratos de mercado público a empresas con el fin de enriquecerse o financiar actividades políticas». La corrupción administrativa, por su parte, «implica la traición a los políticos por parte de funcionarios que venden tratos privilegiados (rentas)».
23 La perspectiva microeconómica no basta, sin embargo, para dar cuenta de la gran variedad de causas y consecuencias de la corrupción en contextos que difieren fuertemente en el tiempo y en el espacio. No permite tampoco comprender los vínculos negativos o positivos entre corrupción y crecimiento económico. Cartier-Bresson insiste al respecto, sobre la teoría de la gobernanza, introducida a finales de los años 90 y modelizada por Stiglitz: a las tres variables tradicionales del crecimiento, que son el capital, el trabajo y el capital humano, hay que añadir el «factor A» (la gobernanza). Este se descompone en tres términos: el grado de transparencia y de simetría de la información, el saber y su difusión, el capital social y organizacional. Cartier-Bresson observa sin embargo que, por el momento, «los numerosos esfuerzos econométricos no han sido capaces de zanjar el sentido de una causalidad que va de la mejora del crecimiento a la mejora de la gobernanza o, por el contrario, de una mejora de la gobernanza a una mejora del crecimiento». El autor muestra además que, si bien los sistemas clientelistas funcionan de manera diferente en las democracias consolidadas y en los otros países, constituyen siempre una infracción respecto al modelo del «orden social abierto» descrito por Douglass North. En conclusión, el economista plantea una doble cuestión: «¿Tiene sentido empezar por los cambios institucionales?» Por ejemplo, tal y como se preconiza para algunos países, ¿Hay que «reservar las inversiones en la democracia para una fase ulterior?» Al respecto presenta la gran diversidad de respuestas aportadas por sus colegas.
Las fallas del índice de Transparency International
24 Creado en 1993 por un antiguo miembro del Banco Mundial, Transparency International publica cada año un índice de percepciones de la corrupción (IPC) que clasifica los países de acuerdo a una escala de 0 (corrupción inexistente) a 10 (máxima corrupción). Este índice ha logrado abrirse camino: los medios de comunicación lo recogen, los políticos de los países en cuestión se remiten a él y los organismos internacionales se sirven de él en la elaboración de sus programas de ayuda. Pero ¿cuál es su verdadera significación? El criminólogo quebequés Guillaume Louis examinó el tema en un artículo con algunos años (2007) pero que, según los especialistas, conserva su actualidad en razón de las cuestiones de método que enumera. Al mismo tiempo que rinde homenaje al trabajo de esta ONG, que tiene el mérito de atraer la atención cada año sobre la amplitud mundial del fenómeno de la corrupción, el autor subraya en efecto los límites probablemente inevitables de esta tarea. En la revista Déviance et société, recuerda en primer lugar que Transparency International tiene el monopolio de este trabajo: la ONG no tiene competidor. Pero sobre todo se basa en encuestas de «percepción», cuya objetividad debe ser relativizada. Estas encuestas se realizan forzosamente en un número limitado y son menos numerosas en los países percibidos como los más corruptos. Además, «todas las encuestas tienen el mismo peso, pero no apuntan necesariamente a los mismos comportamientos». Por otra parte, la percepción de un nivel de corrupción no da cuenta de la gran diversidad de formas de corrupción y de su impacto relativo. Por ejemplo, el índice IPC no permite distinguir entre los países en los que las prácticas de corrupción implican sobre todo a altos funcionarios y otros donde la corrupción concierne sobre todo a la clase política local. Los «expertos» consultados en el marco de las encuestas sobre el nivel rara vez son expertos en el análisis de la corrupción y su percepción no difiere finalmente más que un poco de la del común de los mortales. En resumen, el índice IPC presenta «una imagen deformada de la realidad». Debe ser considerado como un indicador que permite un primer acercamiento y no como una herramienta de medida.
Traductor: Yago Mellado Lopez,Editor: Lucrecia Radyk, Editor sénior: Mark Mellor
